Прошедшая недавно в нашей стране конституционная реформа существенно модернизировала Основной Закон в части совершенствования политической системы. Действительно, нормы, закрепленные в Основном Законе страны, не могут оставаться застывшей правовой материей. Обозначая положения, которые могли бы повлиять на дальнейшее развитие и совершенствование конституционного законодательства в Казахстане, с уверенностью можно сказать, что прогресс человечества и государства, в частности, предполагает изменении в законодательстве, в том числе конституционном, что наиболее полно отвечает требованиям времени.
При этомғ я согласен с той точкой зрения, что текст первоначально принятой Конституции должен оставаться неизменным даже для того, чтобы сохранить его как исторический памятник для потомков. Так, академик Г.С. Сапаргалиев, являясь одним из столпов конституционного права в Казахстане (он был и одним из разработчиков проекта Основного Закона), считал, что первоначальная редакция Конституции должна находиться в первозданном виде. В нее должны вноситься лишь поправки, как это делается, к примеру, в Соединенных Штатах. Отцы-основатели этого государства считали необходимым сохранить этот документ для потомков.
Бесспорно, Конституция – это тот концептуальный политико-правовой документ, который определяет развитие общества и государства на долгосрочную перспективу. И от того, насколько он прогрессивен и демократичен по своей природе, зависит и позитивное развитие общества. На основании положений Конституции развивается и текущее законодательство, т.е. нормы Основного Закона, являются базой для формирования и развития всех нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения. Правовые нормы Конституции Республики Казахстан относятся ко всем сферам жизни государства и общества: политической, экономической, социальной, культурной. Разумеется, правовые нормы Основного Закона не регулируют (и не должны регулировать) подробно и всесторонне общественные отношения в указанных сферах. Они регулируют лишь существенные, главные стороны общественных отношений. Этим правовые нормы Конституции Республики Казахстан отличаются от правовых норм других отраслей права, являясь источником их развития.
Конституция Республики Казахстан по сравнению с другими источниками конституционного права имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Казахстана. Законы и другие нормативные правовые акты, принимаемые в Республике Казахстан, должны исходить из Конституции и не должны противоречить ей. Если они будут противоречить Конституции, то они являются недействительными и не должны применяться. В Основном Законе страны установлены гарантии обеспечения высшей юридической силы ее положений. Значение Конституции Республики Казахстан как основного источника не только конституционного права, но и всех других отраслей права обусловлено тем, что в ней непосредственно воплощены государственная воля народа, его стремление построить правовое демократическое государство, стать равноправным членом мирового сообщества. Данный акт государства отличается от других источников права и тем, что он является Основным Законом не только государства, но и общества, и каждого отдельно взятого гражданина в целом. Другие нормативные правовые акты касаются отдельных сторон общественной жизнедеятельности. Так, идеи, принципы, правовые нормы Конституции Республики Казахстан регулируют наиболее существенные стороны жизни всего общества: касаются каждого человека, гражданина, всех субъектов общественной самодеятельности (объединений, движений, органов самоуправления и т. д). Успехи и победы более чем за 30 лет независимости и суверенитета в Казахстане показали, что конституционное строительство в стране в целом шло правильным путем. В свою очередь застойные и другие негативные явления, тормозившие прогрессивное демократическое развитие нашей страны также связаны с некоторыми несовершенными нормами Конституции отчасти уже устраненными и модернизированными последней конституционной реформой.
Конечно, если мы сравним первоначальное стартовое состояние, в котором находился Казахстан на период распада Союза ССР и получения независимости и современное правовое, политическое, экономическое и социальное положение страны, то налицо существенный прогресс в плане развития экономики и демократизации общества. То, что получилось так, а не иначе, — прямая заслуга Основного Закона. Конституция создала условия для развития в стране не просто демократии, но и поступательного развития социальных, экономических и иных реформ. И самое главное, именно она способствовала стабильности в нашем государстве, чего не скажешь о других постсоветских странах.
Определив нормы, которые устанавливают межнациональные и межконфессиональные отношения, действующая Конституция создала основу для стабильности, поскольку она не содержит в себе прецедентов, способных разжечь межнациональную рознь или же способствовать революционному противостоянию власти и народа. Результат очевиден: практика показывает, что Казахстан на современном этапе является наиболее стабильным и развитым в экономическом отношении государством Центральной Азии.
Надо согласиться с тем, что Основной Закон требует бережного к себе отношения, при подготовке его проекта необходимо использовать весь имеющийся в стране научно-теоретический и практический потенциал. Конституция не имеет права содержать в себе какие-то нормы, которые страдают неполнотой противоречивостью и двусмысленностью изложения. Это может неблагоприятно сказаться на развитии государства и общества.
При этом отправным здесь является то, что в подготовке проекта Конституции должны принимать участие профессионалы, и в первую очередь, ученые с богатым опытом в изучении конституционного права. Нельзя скоропалительно принимать Конституцию, проект которой подготовлен за месяц, или того меньше. Безусловно, нельзя закладывать в проекте конституции положения и идеи, которые призваны обслуживать интересы определенных политических сил, отдельных лиц, а не всего народа.
Таким образом, Конституция, как уже отмечалось, не может быть застывшей раз и навсегда правовой материей она изменяется вместе с теми преобразованиями, которые происходят в обществе. Сегодня, например, в Казахстане остро встает вопрос о необходимости дальнейшего развития местного самоуправления. Этот институт находится на стыке гражданского общества и государства. Причем есть основания полагать, что институт этот больше тяготеет к гражданскому обществу. И это следует даже из самого его названия – самоуправление. Здесь речь идет о партиципации, то есть общественной организации самоуправления, которая самостоятельно и под свою ответственность решает вопросы местного значения. Но чтобы этот институт плодотворно развивался, нужно создать для него финансово-экономическую основу. Этому может способствовать закрепление в Конституции наряду с государственной и частной — муниципальной собственности, находящейся введении органов местного самоуправления. Именно эта новелла может дать толчок прогрессивному развитию местного самоуправления в Казахстане.
К примеру, в «Стратегии «Казахстан-2050» отмечается необходимость коренного реформирования системы местного самоуправления. А в мартовском Послании народу Казахстана Президент РК К.К. Токаев прямо отмечает, что прежде всего необходимо эффективно разграничить функции государства и органов местного самоуправления. Кроме того, Глава государства отмечает следующее: «Надо понимать, что сильная система местного самоуправления – это базовая основа прямого участия граждан в улучшении качества жизни в своем родном населенном пункте».
Все это возможно сделать, на мой взгляд, только внеся определенные изменения и дополнения в Основной Закон, что, отчасти уже сделано в ходе последней конституционной реформы. Ведь местное самоуправление – это институт, призванный решать населением определенные задачи местного значения под свою ответственность, а значит, это все-таки институт гражданского общества. Но, местное самоуправление ни в коем случае нельзя рассматривать в отрыве от государства.
Для того, чтобы правильно выстроить взаимоотношения местного самоуправления с органами государственной власти необходимо законодательно делегировать определенные государственные полномочия, в частности, социально-экономического характера, органам местного самоуправления. Далее необходимо конституционно закрепить принцип разграничения функций органов государственной власти и местного самоуправления. Без этого развитие нормативно-правовой базы местного самоуправления не получит должного развития.
В нашей стране сложилась казахстанская модель обеспечения общественной стабильности, межнационального и межконфессионального согласия, формирования казахской идентичности и общеказахстанского патриотизма.
В рамках этой модели созданы определенные возможности для дальнейшего развития всех этносов, населяющих Казахстан. В этом контексте свою незаменимую роль играет уникальный механизм гармонизации межнациональных отношений и сохранения культурного многообразия – Ассамблея народа Казахстана. Однако некоторые конституционные установления, регулирующие защиту нашего суверенитета, обеспечения стабильности, межнационального согласия и др., на мой взгляд, требуют модернизации.
Далее внимательное обращение к нашему Основному Закону заставляют по-новому переосмыслить статьи 29 и 30. Первая из них гласит, что граждане РК имеют право на охрану здоровья. Это хорошо, но сегодня на территории РК находятся иностранные граждане, лица без гражданства, а также недавно прибывшие из-за рубежа наши соотечественники. Надо полагать, что прогрессивность Конституции как раз-таки и будет заключаться в распространении ее прямого действия на все эти категории. Поэтому было бы правильнее, я полагаю, обозначить начало этой статьи не иначе как «каждый в РК имеет право на охрану здоровья».
То же самое касается и статьи 30, где гражданам РК гарантируется бесплатное среднее образование в государственных учебных заведения, среднее образование обязательно для всех и так далее. Можно полагать, что коль мы строим социальное, правовое, демократическое государство, то право получать образование должно распространяться на каждого, кто законно находится на территории РК.
Дальновидный курс действующего политического руководства Казахстана в плане миграции и переселения соотечественников на обширнейшие территории Казахстана имеет огромное стратегическое и политическое значение, поэтому он должен быть не просто социально обеспечен, это должен найти закрепление в некоторых нормах Конституции. Скажем, «каждый в РК имеет право на образование: и отдельным положением следует прописать «граждане РК имеют право на получение бесплатного образования в порядке, определенном законом».
Кроме того, статья 1 Конституции РК провозглашает Казахстан в качестве правого, демократического, светского и социального государства. Обратите внимание на формулировку «в качестве».В Конституции других стран СНГ, в частности, того же Кыргызстана, прямо обозначено, что Кыргызская Республика является демократическим, правовым, светским, социальным государством. Логически из этого следует, что там уже построено демократическое общество и правое государство. Но, извините, правовое государство – это идиллия, к которой человечество стремится на протяжении всего своего существования. Правовое государство сегодня не построили ни в одной из стран мира. В переводе на обыденный язык это означает, что коррупция, нарушение в той или иной форме прав и свобод человека и многие другие моменты, связанные, в том числе с правовым сознанием и правовым нигилизмом, имеют место фактически во всех странах мира.
Формулировка «в качестве» обозначает, что мы лишь идем по пути построения демократического, правового, светского и социального государства, но никоим образом не констатируем, что таковое в Казахстане уже построено. Это та приоритетная цель, к которой должно стремиться любое государство. Есть основания полагать, что конституции любых государств отражают менталитет народа и ее архитекторы и разработчики если не в первую, то далеко и не в последнюю, очередь исходят и из этого фактора. Конституция, являясь Основным Законом, должна отражать в себе не только приоритетные направления развития страны, но и сформированные веками обычаи и традиции так или иначе должны находить в ней отражение.
Уместно, например, рассмотреть, как может отражаться в конституционных положениях менталитет кочевых народов? Например, казахов. Казахи – свободолюбивый народ и это, в частности, нашло отражение в такой норме как равенство полов. Если обратиться к истории, то лояльное отношение к женщинам в прошлых веках выражалось в том, что казашки никогда не носили паранджу и зачастую даже воевали бок о бок со своими мужьями против внешнего врага. Или возьмем киргизов. У них некоторые нормы обычного права находят отражение в законодательстве, в том числе и в Конституции. Там, например, конституционно оформлен суд аксакалов. Этот орган, помогая разрешать противоречия, возникающие на бытовом уровне, разгружает тем самым суды общей юрисдикции. Это не только соответствует духу народа, но и способствует демократическому развитию общества. Отличительной чертой местного самоуправления в Кыргызстане является включение различных общественных структур в систему местной власти, таких, как суды аксакалов, квартальные комитеты, советы микрорайонов, советы общественности, органы территориального общественного самоуправления, иные органы и др. Эти органы способствуют решению проблем на местном уровне. У нас в Казахстане, по инициативе Президента Республики К.К. Токаева возрожден и начал функционировать институт Национального Курултая.
Вместе с тем, в данном контексте определенную обеспокоенность с позиции теории конституционного права и правовых реалий вызывает формулировка п.1 ст.27 Конституции РК в соответствии с которой брак и семья, материнство, отцовство и детство находятся под защитой государства. Учитывая все возрастающую на Западе негативную, на мой взгляд, тенденцию узаконения однополых браков и даже усыновление (удочерение) ими детей, что в корне противоречит и неприемлемо для традиционной казахской семьи, следует прописать в данном пункте в императивной форме, что брак как союз между мужчиной и женщиной и далее по тексту Основного Закона РК.
Данная формулировка уже дана в конституциях некоторых постсоветских стран (наших соседей) в ходе последних, проведенных там конституционных реформах.
Как уже отмечалось в статье 1 Конституции РК написано, что Казахстан утверждает себя демократическим, правовым и социальным государством. Следовательно, государство обязано заботиться о таких слоях, как инвалиды. Но, дело в том, что Конституция не обязана регулировать все сферы общественных отношений. В частности, взаимоотношения инвалидов с государством. В ней заложены лишь исходные положения, основополагающие идеи и принципы. Основываясь на них, текущее законодательство, направленное, в частности, на социальную защиту, должно реализовывать их на практике. Но, зачастую, этого не происходит. И вот опять-таки возврат к местному самоуправлению. Если пройдет его реальная реформа, то органы местного самоуправления на местах будут иметь свой бюджет, делегированные государственные полномочия, что позволит им реализовывать, в том числе и социальную политику, и политику, связанную с деятельностью молодежи и с поддержкой малоимущих и инвалидов.
Признавая достаточным для прогрессивного развития страны потенциал действующей Конституции, надо, тем не менее, основываясь на вышеизложенном, усиливать потенциал Основного Закона Казахстана. Не имея возможности в рамках одной статьи изложить все проблемные вопросы нашей Конституции (а их немало) надо отметить, что о прогрессивности Основного Закона можно судить по тем преобразованиям, которые происходят в государстве. Говоря о конституциях других стран, можно давать оценку с научно-теоретической точки зрения тем или иным нормам, но реализация правовых идей и принципов Конституции должна находить, в первую очередь, отражение в благосостоянии народа. Ведь благоденствие народа напрямую зависит от разумно написанной Конституции. Развитие демократических институтов, многопартийность, экономическое развитие, социальная политика государства находят закрепление, в первую очередь, в нормах Основного Закона страны.
Е.Э. Дуйсенов,
доктор юридических наук,
профессор Евразийской юридической академии имени Д.А. Кунаева
