В настоящее время обсуждается вопрос о более широком использовании так называемых «рамочных», «модельных» или по-иному «скелетных» законов, суть которых в исключении чрезмерной детализации. Сторонники данной концепции мотивируют это необходимостью ускорения законодательного процесса и принятия оперативных правительственных решений.
Вместе с тем, в международной практике данное явление воспринимается крайне негативно по причине противоречия фундаментальным принципам парламентской демократии, основой которой является подотчетность исполнительной власти Парламенту. В данной статье рассматриваются риски, которые могут возникнуть при установлении модели скелетных законов. Первое. Подход, применяемый при скелетных законах, способен повлиять на право Парламента принимать любые законы на его усмотрение (в зарубежной литературе как «доктрина парламентского суверенитета»), его независимость как ветви власти и нивелировать его роль как высшего представительного органа, транслирующего волю народа. Это имеет серьезные последствия для будущего парламентского контроля. Таким образом, Парламент становится менее авторитетным. Второе. Ослабление законодательного органа пропорционально повлияет на концентрацию власти у ее исполнительной ветви, повышает риск авторитарности и дискреции принятия правительственных и ведомственных решений. По результатам референдума 2022 года, Правительство уже получило беспрецедентное право в случае внесения в Парламент законопроектов, предусмотренных ч. 2 ст. 61 Конституции, принимать под свою ответственность временные акты, имеющие силу закона, которые действуют до вступления в силу принятых Парламентом законов или до принятия Парламентом законов. То есть, уже сейчас, начиная с 1 января 2023 года, при острой необходимости Правительство имеет право издавать необходимые, на их взгляд, нормативные акты, имеющие силу закона. Тогда как, при введении скелетных законов Правительство совсем не будет ограничено в возможностях расширения своей компетенции. Вместо верховенства права, мы получим правительственное самовольство. На фоне исключения 5 ноября 2022 года законодательного требования о наличии делегируемой законом прямой компетенции на принятие подзаконного акта скелетное законодательство станет механизмом, согласно которому, Правительство де-факто и де-юре станет «узким горлышком» для принятия стратегических государственных решений. По факту произойдет перенос центра тяжести из Парламента в Правительство. Третье. Дисбаланс законодательной и исполнительной вести власти повлияет и на систему правосудия. При скелетных законах труднее обеспечить судебную защиту прав граждан, как если бы нормы содержались в законах прямого действия. При непосредственном разрешении судебных дел суду будет сложнее мотивировать свои решения, основанные на нормах закона. Ситуация усугубляется тем, что, согласно Закону «О правовых актах», официальное разъяснение ведомственных нормативных правовых актов дают сами же уполномоченные органы или должностные лица, их принявшие (издавшие). Таким образом, гражданин менее защищен от незаконного, необоснованного ограничения его прав и свобод.
Вышеуказанные риски не являются исчерпывающими. Имеются также иные проблемы, как например, то, что к законам и подзаконному законодательству применяются разные процессы подготовки, обсуждения и принятия. Имеются большие риски принятия положений, ущемляющих и умаляющих права и свободы, гарантированные Конституцией. Если рассмотреть международный опыт, к примеру, в США (Pünder, 2009) по рекомендации Верховного Суда США легитимация подзаконных актов в рамках скелетных законов обеспечивается и обосновывается посредством всестороннего вовлечения общественности в обсуждение при принятии и применении актов. В Казахстане подобно США имеется также несколько механизмов публичного обсуждения, однако это не всегда решает вопрос качества принимаемых подзаконных актов. В отличие от США, в Германии и Великобритании вторичное законодательство в последующем одобряется Парламентом, который тем самым берет на себя политическую ответственность за ранее принятое вторичное законодательство. В Великобритании (Brown, 2021) уже не первый год критикуется практика Правительства использовать такой подход. Вопрос там стоит не только в установлении баланса власти между Парламентом и Правительством, но и с точки зрения доверительных отношений между властью и обществом в целом. Однако сторонники и критики сходятся в одном, что оперативное принятие скелетных законов не должно выступать в качестве инструмента сокрытия некачественной разработки политики государства в той или иной сфере. В Австралии (Farina, 2021) скелетные законы также рассматриваются как проблема. Там открыто признали, что причиной их использования, среди прочего, стало недовольство со стороны бюрократического аппарата Правительства необходимостью разработки внесения поправок в закон и защита их в Парламенте. Там считают переход к принятию скелетных законов ошибкой, поскольку надежда на то, что конкретные вопросы после принятия скелетных законов будут решены позднее в Правительстве, не оправдались. Сегодня в Казахстане работа по внедрению скелетных законов проводится под лозунгом ревизии законодательства и направлена на исключение детализации в законах. В свою очередь, на практике не все отрасли нуждаются в таком пересмотре. Более того, изначально вопрос стоял в изменении конкретных отраслей законодательства в части обеспечения баланса между детализированной правовой регламентацией и гибкостью принятия управленческих решений. Депутатов, предпринимателей и граждан успокаивают тем, что они смогут увидеть предлагаемую модель и механизмы отсылочных норм. Однако необходимо учитывать, что ничто не мешает ведомствам изменить порядок на подзаконном уровне уже после и принятия скелетного закона. В данной статье рассмотрены риски применения обсуждаемого подхода в законодательном процессе с учетом международной практики. Это, без сомнения, очень удобная модель для Правительства. Возможно, у данной модели имеется потенциал развития, вместе с тем, применение и имплементация такого подхода требует более глубоко и фундаментального исследования не только с точки зрения права, но и государственного администрирования.
Ильяс ЖУКЕНОВ, MPhil Университета Кембридж
