Совета Республики Казахстан
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕДУРНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ КОДЕКС РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН ЗА ПОСЛЕДНИЕ ГОДЫ СТАЛ ОДНИМ ИЗ НАИБОЛЕЕ ВЕСОМЫХ ИНСТИТУТОВ СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ. В АДМИНИСТРАТИВНЫХ СУДАХ СТРАНЫ В РАМКАХ АППК СЕГОДНЯ РАССМАТРИВАЮТСЯ СПОРЫ ГРАЖДАН И БИЗНЕСА С ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ. ИМЕННО ЗДЕСЬ ОСПАРИВАЮТСЯ РЕШЕНИЯ АКИМАТОВ, ДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ, ВОПРОСЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ, ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ И МНОГИЕ ДРУГИЕ КОНФЛИКТЫ, ВОЗНИКАЮЩИЕ МЕЖДУ ГРАЖДАНИНОМ И ВЛАСТЬЮ.
Принятие АППК Республики Казахстан ознаменовало внедрение в национальное административное судопроизводство ряда правовых механизмов, характерных для европейской модели административной юстиции. В их числе следует отметить активную роль суда в установлении фактических обстоятельств дела, возложение на административный орган обязанности доказывания законности принятого решения, право суда самостоятельно истребовать и исследовать доказательства, применение принципов защиты доверия и законных ожиданий участников административных правоотношений, а также развитие процедур внесудебного урегулирования публично-правовых споров. Указанные институты направлены на обеспечение реального баланса между гражданином и государственным органом и отражают современную концепцию административной юстиции, сформировавшуюся в странах континентальной Европы. Институты административной юстиции функционируют в большинстве европейских государств, включая Францию, Германию, Польшу и Австрию. Во Франции административные процедуры и административное судопроизводство регулируются отдельными нормативными актами – Кодексом отношений между обществом и администрацией (Code des relations entre le public et l’administration) и Кодексом административной юстиции (Code de justice administrative). Схожий подход применяется в Германии, где действуют Закон об административных процедурах (Verwaltungsverfahrensgesetz) и Положение об административных судах (Verwaltungsgerichtsordnung), разграничивающие административную деятельность органов публичной власти и порядок судебного разрешения административно-правовых споров. Трехзвенная система административных судов Германии с высоким уровнем защиты граждан от государственных органов, где суд проверяет не только формальную законность, но и соблюдение принципов соразмерности, равенства и добросовестности выделяют модель Германии, как наиболее развитую модель юстиции. В отличие от большинства зарубежных государств, где административные процедуры и судопроизводство регулируются различными нормативными актами, АППК Республики Казахстан объединил административно-процедурные и процессуальные нормы в рамках единого кодифицированного акта.
С введением в действие АППК Республики Казахстан систематизированы административные процедуры, осуществляемые государственными органами, а также сформировано самостоятельное административное судопроизводство, предназначенное для разрешения публично-правовых споров между частным лицом и административным органом. Эффективность административного судопроизводства зависит не только от качества законодательства. Не менее важен вопрос: кто именно рассматривает судебные дела и каким образом отбираются субъекты правосудия административных судов? Изучение зарубежного опыта показывает, что в большинстве государств административная юстиция рассматривается как обособленная сфера правосудия, требующая концентрации высокой профессиональной специализации. В странах Европы сложились различные модели организации административных судов. В одних государствах действуют самостоятельные системы административной юстиции, в других специализированные коллегии входят в состав судов общей юрисдикции. Несмотря на различия, большинство государств сходятся в одном: кандидат на должность административного судьи должен обладать более глубокими знаниями публичного права и особенностей взаимоотношений гражданина с государством (в некоторых странах опыт работы в государственных органах кандидата в судьи обязателен). По данным исследований и заключений Венецианской комиссии Совета Европы, европейские государства используют различные модели отбора, подготовки и продвижения судей, включая карьерные – через стаж и профессиональные заслуги, а также конкурсные механизмы формирования кадрового потенциала органов правосудия. Прежде всего необходимо отметить, что в Европе сложились три основные модели административного правосудия. Первая модель предполагает развитие самостоятельной ветви административных судов (разновидности меритократического отбора). Такой подход применяется, к примеру, в Австрии, Болгарии, Литве, Польше и Испании. Для него характерны высокая специализация судей и наличие собственных механизмов судебного самоуправления. Вторая модель основана на создании специализированных административных палат или коллегий в составе судов общей юрисдикции. Подобный подход применяется, например, в Грузии. Третья модель является комбинированной. В ней сочетаются специализированные административные суды и элементы общего судебного подхода. Подобный подход характерен для Франции, Эстонии и Украины. Несмотря на различия организационных моделей, синтез показывает, что большинство государств уделяют пристальное внимание вопросам профессиональной специализации кандидатов на должности административных судей. В мировой практике отсутствует единая классификация моделей отбора судей. Условно можно выделить несколько моделей отбора и назначения судей (карьерная; профессионально-конкурсная (комиссии / судебные советы); политическая (назначение или избрание). Сравнительно – правовой анализ позволяет выделить четыре распространенно-принятые модели отбора судей административной юстиции. Первая – карьерная, или континентально-европейская модель. Она основана на раннем конкурсном отборе, специализированной подготовке в судебных школах и поэтапном карьерном продвижении. Вторая модель реализуется через независимые комиссии по назначению судей. Здесь первостепенное значение имеет профессиональный опыт кандидата, его компетенции и добропорядочность. Третья модель связана с деятельностью судебных советов, которые непосредственно принимают участие в оценке компетенций кандидатов и формировании рекомендаций для назначения. Четвертая модель является компетентностной. В ее основе лежит оценка конкретных профессиональных навыков кандидата: знаний права, аналитического мышления, юридического письма, навыков аргументации и профессиональной этики. Практический интерес представляет ориентация на опыт работы в сфере публичного управления и административного права. В Болгарии и в Литве на должности административных судей предъявляются повышенные квалификационные требования и значительный юридический стаж, продолжительность которого зависит от уровня суда и занимаемой должности. В Грузии значение придается оценке добросовестности и профессиональной компетенции, включая навыки коммуникации, способность к аргументации и соблюдения этических стандартов. Во Франции административная юстиция сформировала самостоятельный корпус административных судей и профессиональную среду. Отбор кандидатов осуществляется преимущественно на конкурсной основе и ориентирован на оценку уровня подготовки в области публичного права, аналитических способностей, а также соблюдения требований профессиональной этики. Административный судья во Франции представляется как профессионал в сфере публично-правовых отношений с высокими этическими качествами. В процессе подготовки будущего судьи незаменимую роль играет способность кандидата к этическому поведению и институциональной лояльности, что невозможно оценить исключительно в рамках экзамена. В Германии подготовка кандидатов на должности судей основывается на едином подходе юридического образования, включающей университетское обучение, два государственных квалификационных экзамена и обязательную практическую подготовку. При назначении судей первостепенное значение придается результатам экзаменов, профессиональным компетенциям и личным качествам кандидата. Немецкая модель интересна тем, что сочетает высокий уровень профессиональных требований с участием демократически легитимированных институтов в процессе принятия кадровых решений. В ряде федеральных земель кадровые решения принимаются с участием специальных комиссий по избранию судей, что только способствует повышению объективности процедуры отбора. Интерес представляет опыт Италии, где формирование корпуса административных магистратов осуществляется посредством независимого конкурсного отбора. Назначение на должности судей региональных административных трибуналов производится по итогам специализированного конкурса, ориентированного на оценку профессиональной подготовки кандидатов в сфере публичного права. Подобный подход обеспечивает высокий уровень специализации судей административной юстиции. В Австрии значение придается практической юридической подготовке кандидатов. Для назначения на должность судьи административного суда требуется наличие высшего юридического образования и не менее пяти лет профессионального юридического стажа. Стержнем австрийской модели является привлечение в административную юстицию специалистов, имеющих опыт работы в органах публичного управления, что способствует формированию судейского корпуса, обладающего глубоким пониманием административного государственного управления. В Польше назначение на должность судьи административного суда не требует обязательного прохождения судейской подготовки и сдачи судейского экзамена. Внимание при отборе уделяется наличию у кандидата определенного уровня знаний в области административного права и публичного управления, а также профессионального юридического опыта. Вместе с тем исследователи отмечают, что критерий отбора в Польше сформулирован слишком широко и трудно поддается объективной проверке, что затрудняет объективную оценку уровня подготовки кандидатов. На практике значительная часть судей административных судов Польши назначается из числа судей судов общей юрисдикции, уже обладающих опытом осуществления правосудия. Синтез различных подходов позволяет выявить несколько общих закономерностей. Практически во всех странах есть профессиональный фильтр, ориентированный на оценку знаний кандидата именно в области публичного права. Кроме того, обширно используются механизмы экспертной оценки, стажировки, наставничества и специализированной подготовки будущих судей. По своему содержанию многие положения АППК Республики Казахстан близки к подходам, выработанным административно-правовой доктриной и практикой административных судов Германии. За сравнительно короткий период национальная административная юстиция Республики Казахстан прошла своеобразный путь развития. Созданы специализированные административные суды, действует АППК, сформирована судебная практика по рассмотрению публично-правовых споров. Следующим этапом может стать дальнейшее совершенствование профессиональной подготовки кандидатов на должности судей административных судов. Речь не идет о пересмотре действующего порядка назначения судей. Более перспективным выглядит развитие оцифрованных механизмов оценки профессиональной компетентности кандидатов. Это может включать углубленную проверку знаний административного законодательства, решение практических виртуальных кейсов, моделирующих реальные споры между гражданином и государственным органом, а также привлечение к оценке действующих административных судей и ученых-правоведов. Привилегированное значение также приобретает механизм профессионального сопровождения судей, впервые назначенных на должность. Зарубежный опыт (Ирландии) свидетельствует, что использование программ наставничества (менторства) и специализированной подготовки способствует более эффективной профессиональной адаптации молодых судей, формированию практических навыков отравления правосудия и освоению стандартов судебной деятельности. Подобные механизмы позволяют сократить период вхождения в должность и обеспечить преемственность профессиональных подходов в системе правосудия. Сегодня административная юстиция становится одним из первостепенных инструментов укрепления доверия граждан к государственным институтам. От того, насколько профессионально подготовлены судьи, зависит эффективность судебной защиты прав граждан и бизнеса. Мировой опыт подтверждает: высокий уровень административного правосудия начинается с качества отбора тех, кто призван обеспечивать баланс между интересами государства и правами граждан. Дальнейшее усовершенствование процедур отбора и профессионального развития судей административных судов остается одним из приоритетных направлений Высшего Судебного Совета Республики Казахстан и представляет значительный интерес для дальнейшей модернизации административной юстиции страны.
