В 2021 ГОДУ КАЗАХСТАН СДЕЛАЛ ОДИН ИЗ САМЫХ СЕРЬЕЗНЫХ ШАГОВ В РЕФОРМИРОВАНИИ СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ ЗА ВСЮ ИСТОРИЮ НЕЗАВИСИМОСТИ. ВСТУПИЛ В СИЛУ АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕДУРНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ КОДЕКС РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН, КОТОРЫЙ КАРДИНАЛЬНО ИЗМЕНИЛ ФИЛОСОФИЮ СУДЕБНОЙ ЗАЩИТЫ ГРАЖДАН И ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ В ОТНОШЕНИЯХ С ГОСУДАРСТВОМ.
Идея реформы была проста и одновременно революционна: спор между государством и частным лицом больше не должен рассматриваться по тем же правилам, что и спор между двумя частными субъектами. Государство обладает властными полномочиями. Оно принимает административные акты, проводит проверки, выдает предписания, принимает решения об отказе или предоставлении прав. Именно поэтому законодатель создал самостоятельную отрасль административного судопроизводства с совершенно иной процессуальной моделью. Однако практика показывает, что даже спустя несколько лет после введения АППК, отдельные государственные органы продолжают обращаться в суд так, словно административной юстиции вовсе не существует. Именно такой спор возник по иску РГУ «Департамент по управлению земельными ресурсами области Жетісу» к НАО «Университет имени И. Жансугурова» и другим участникам процесса. На первый взгляд речь шла лишь об отмене постановления акимата и признании недействительным договора аренды земельного участка. Однако в действительности перед судебной системой возник вопрос принципиального значения: имеет ли право экономический суд рассматривать спор, центральным предметом которого является законность административного акта? Ответ на этот вопрос способен повлиять не только на исход конкретного дела, но и на дальнейшее развитие административной юстиции в Казахстане.
В чем заключается проблема?
Предметом судебного разбирательства стали требования РГУ «Департамент по управлению земельными ресурсами области Жетісу» о признании незаконным и отмене постановления акимата о предоставлении земельного участка, а также о признании недействительным заключенного на его основании договора землепользования. На первый взгляд подобные требования могут показаться обычным имущественным или земельным спором. Но только на первый взгляд. Первичным и основным объектом оспаривания являлось именно постановление акимата. Договор аренды земельного участка носил производный характер, поскольку его существование было непосредственно обусловлено принятием соответствующего постановления местного исполнительного органа. Именно здесь возникает главный юридический вопрос, имеющий принципиальное значение для всей судебной системы Республики Казахстан. Что представляет собой постановление акимата, принятое при реализации государством своих публично-властных полномочий? После введения в действие Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан ответ представляется очевидным. Такое постановление является административным актом. Следовательно, спор о его законности является публично-правовым спором, который подлежит рассмотрению по правилам административного судопроизводства, а не гражданского процесса. Однако именно в этом деле государственный орган, несмотря на то, что предметом его требований являлась отмена административного акта, обратился с иском в Специализированный межрайонный экономический суд, а спор был рассмотрен по правилам Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан. Возникает закономерный вопрос: может ли административный акт, являющийся результатом реализации публичной власти, проверяться экономическим судом в порядке гражданского судопроизводства, если законодатель специально создал самостоятельную систему административной юстиции именно для разрешения подобных споров? Именно ответ на этот вопрос выходит далеко за пределы конкретного земельного спора. Он затрагивает фундаментальные основы разграничения судебной юрисдикции, принцип законного суда, правовую определенность и эффективность административной реформы, проведенной в Казахстане после принятия АППК.
Что представляет собой постановление акимата после вступления в силу АППК?
Ответ на этот вопрос законодатель дал непосредственно в п. 4 ст. 4 Административного процедурнопроцессуального кодекса Республики Казахстан. Постановление акимата, принимаемое при реализации публично-властных полномочий государства, является административным актом. Казалось бы, после этого никаких сомнений относительно судебной юрисдикции возникать уже не должно. Если объектом судебного оспаривания выступает административный акт, то и спор по своей правовой природе является публично-правовым, а не гражданско-правовым. Именно для разрешения подобных споров законодатель создал систему административной юстиции. Именно административные суды наделены полномочиями проверять законность административных актов и действий государственных органов. Именно административное судопроизводство построено на принципах, принципиально отличающих его от гражданского процесса: активной роли суда, перераспределения бремени доказывания, обязанности административного органа подтверждать законность принятого решения, а также иных специальных гарантиях защиты участников публично-правовых отношений. В этом и заключается сама философия АППК. Его принятие стало не просто очередным процессуальным нововведением, а реформой, изменившей подход государства к разрешению публично-правовых споров. Тем более удивительной представляется ситуация, когда, несмотря на то, что предметом оспаривания являлся именно административный акт постановление акимата, иск был предъявлен в Специализированный межрайонный экономический суд, а дело рассмотрено по правилам гражданского процессуального законодательства. И здесь возникает вопрос, который выходит далеко за рамки одного земельного спора: если административный акт начинает оцениваться судом общей гражданской юрисдикции, не нивелируется ли тем самым сама идея создания административной юстиции в Республике Казахстан?
Почему это нельзя считать простой процессуальной ошибкой?
На первый взгляд может показаться, что речь идет лишь о формальном нарушении правил подсудности, государственный орган обратился «не в тот суд». Однако подобное восприятие чрезмерно упрощает проблему. В действительности последствия подобной процессуальной ошибки значительно глубже. Когда публично-правовой спор рассматривается по правилам ГПК вместо АППК, происходит не просто замена одной процессуальной формы другой. Фактически подменяется вся модель судебной защиты, заложенная законодателем при создании административной юстиции. Вместе с этим исчезают и те процессуальные гарантии, ради которых был принят АППК. Не действует принцип активной роли суда, обязывающий суд самостоятельно содействовать всестороннему исследованию обстоятельств дела. Иным образом распределяется бремя доказывания: вместо возложения на административный орган обязанности подтвердить законность своего решения участники процесса оказываются в рамках классической состязательной модели гражданского судопроизводства. Не применяются специальные стандарты судебного контроля за административным актом, которые являются одной из ключевых особенностей административной юстиции. Иными словами, изменяется не только процессуальная форма рассмотрения дела — изменяется сама философия судебной защиты. Именно поэтому вопрос выходит далеко за пределы процессуальной техники. Речь идет уже не просто о нарушении правил подсудности, а о соблюдении одного из фундаментальных конституционных принципов — принципа законного суда. Каждая категория споров должна рассматриваться тем судом и в том процессуальном порядке, которые прямо определены законом. Это не формальность и не техническое требование. Это одна из важнейших гарантий справедливого судебного разбирательства, правовой определенности и доверия общества к судебной власти. Если же административный спор рассматривается по правилам гражданского судопроизводства, то возникает закономерный вопрос: не означает ли это фактический отказ от тех принципов административной юстиции, ради которых в Казахстане была проведена одна из наиболее значимых судебно-правовых реформ последних десятилетий?
Конституционный Суд уже дал ответ
Вопрос о разграничении гражданской и административной юрисдикции давно перестал быть предметом исключительно научных дискуссий. Правовая позиция по этому вопросу уже сформулирована Конституционным Судом Республики Казахстан. Рассматривая вопрос о соответствии Конституции ч. 2 ст. 102 АППК, Конституционный Суд фактически определил ориентиры для всей судебной практики. Суд указал, что споры, возникающие при реализации государственными органами публично-властных полномочий, в том числе связанные с предоставлением прав на земельные участки, относятся к сфере административного судопроизводства. Именно поэтому законодатель закрепил в ч. 2 ст. 102 АППК одно из ключевых правил разграничения судебной юрисдикции. Если в одном иске объединены взаимосвязанные требования, одни из которых относятся к административной юрисдикции, а другие к гражданской, такие требования подлежат рассмотрению административным судом. Это правило нельзя воспринимать как обычную процессуальную норму. Его появление стало закономерным следствием административной реформы и направлено на достижение одной фундаментальной цели — исключить ситуацию, при которой законность одного и того же административного акта оценивается различными судами по различным процессуальным правилам. Именно единый процессуальный режим обеспечивает последовательность судебной практики, правовую определенность и соблюдение принципа законного суда.
Административный акт – не гражданская сделка
После вступления в силу АППК изменилась не только система судов. Изменилось само понимание природы споров между государством и частным лицом. До появления административной юстиции многие подобные категории дел действительно рассматривались экономическими судами в порядке гражданского судопроизводства. Однако административная реформа изменила сам подход к оценке публично-правовых отношений. Административный акт нельзя рассматривать как обычный юридический факт гражданского права или оценивать исключительно через призму гражданско-правовых последствий. Он представляет собой властное решение государства, принятое уполномоченным органом в пределах публичной компетенции и порождающее публично-правовые последствия. Именно поэтому предметом судебного контроля становится не столько имущественный результат такого решения, сколько законность реализации государственным органом своих властных полномочий. А это уже исключительная сфера административного судопроизводства. Именно в этом заключается одна из ключевых идей административной реформы: административный акт должен проверяться тем судом и по тем процессуальным правилам, которые специально созданы для контроля публичной власти.
Что произойдет, если игнорировать АППК?
На первый взгляд ошибочное определение судебной юрисдикции может показаться единичным процессуальным нарушением. Однако судебная практика формируется именно из подобных дел. Если государственные органы будут продолжать обращаться в экономические суды с требованиями об отмене административных актов, постепенно может сформироваться практика, фактически нивелирующая значение административной юстиции. И тогда неизбежно возникнет целый ряд принципиальных вопросов. Для чего создавались специализированные административные суды? Для чего принимался Административный процедурно-процессуальный кодекс? Для чего Конституционный Суд сформировал современные подходы к разграничению судебной компетенции? Если административные споры продолжают разрешаться по правилам гражданского процесса, то сама идея административной реформы неизбежно теряет свое практическое содержание. АППК создавался не для того, чтобы существовать параллельно с гражданским процессом. Он создавался для того, чтобы публично-правовые споры разрешались по самостоятельным правилам, соответствующим природе отношений между государством и человеком. История казахстанского права неоднократно показывала, что именно отдельные судебные дела становились отправной точкой формирования новых правовых подходов и изменения судебной практики. Вероятно, именно к таким делам относится и рассматриваемый спор. Сегодня речь идет уже не только о земельном участке и не только о законности конкретного постановления акимата. Речь идет о гораздо более важных вопросах. О реальном разграничении административной и гражданской юрисдикции. О месте административного акта в современной правовой системе. О соблюдении принципа законного суда. О последовательной реализации административной реформы. И наконец, о практическом воплощении конституционных принципов, заложенных в основу современной судебной системы Республики Казахстан. После принятия Конституции Республики Казахстан 1995 года государство последовательно формировало независимую судебную власть, развивало принципы верховенства права и совершенствовало механизмы судебной защиты. Принятие АППК стало логичным продолжением этой конституционной эволюции и одним из наиболее значимых этапов судебно-правовой реформы последних десятилетий. Именно поэтому сегодня особенно важно, чтобы положения АППК применялись не формально, а в полном соответствии с их назначением и конституционным смыслом. От правильного определения характера спорного правоотношения зависит не только судьба конкретного судебного дела. От этого зависит единообразие судебной практики, доверие общества к судебной системе и успешность всей модели административной юстиции. Хочется верить, что подобные процессы станут не только предметом судебного разбирательства, но и поводом для серьезной профессиональной дискуссии. Ведь главный вопрос, который ставит перед юридическим сообществом данное дело, предельно прост и одновременно принципиален: «если административный акт, который в силу п. 4 ст. 4 АППК является результатом реализации публично-властных полномочий государства, начинает оцениваться судом гражданской юрисдикции, не означает ли это фактическое отступление от тех правовых идей, ради которых создавалась административная юстиция Республики Казахстан?». Ответ на этот вопрос предстоит дать не только апелляционной инстанции и кассационной инстанции по конкретному делу. Его предстоит дать всей казахстанской судебной практике. Именно от этого ответа во многом будет зависеть, останется ли административная юстиция самостоятельным и эффективным институтом судебной защиты либо ее значение постепенно будет нивелировано правоприменительной практикой.
