Конституционная реформа 2022 года создала правовые основы для системного «переформатирования» государственной власти, которые затронули как изменения высших органов страны – Президента, Правительства, Парламента так и в целом всей структуры государственного управления и принципов их работы. Основная цель проводимых реформ – качественное повышение благосостояния наших граждан.
Реформы в политической, социальной, экономической сферах требуют соответствующего правового оформления, создания надежной правовой основы в виде законодательных и подзаконных актов. Качество же и эффективность законов и других нормативных правовых актов, в свою очередь, зависит от того, насколько хорошо «отлажен механизм» самого законотворческого процесса. Мои многолетние наблюдения и работа в различных государственных органах, в том числе и в Парламенте, показывают, что современное регулирование нормотворческого процесса далеко от оптимального. Нормотворческая деятельность является чрезвычайно сложным процессом, включающим много этапов, начиная от появления идеи о принятии новых или изменении существующих правовых норм, до соответствующего принятия нормативного правового акта, его подписания, обнародования и т.д. Практика показывает, что существенные проблемы имеются практически на всех стадиях этого сложного процесса. Причем речь идет не только об отдельных недостатках, но и о проблемах, требующих концептуального решения, основанного на глубоком переосмыслении подходов к нормотворческой деятельности. Важно выработать единообразный подход к подготовке, обсуждению и рассмотрению законопроектов вне зависимости от того, вносится ли законопроект в порядке законодательной инициативы Правительства или депутатов Парламента. В настоящее время Закон «О правовых актах» предъявляет к таким законопроектам различные требования. Так, он регламентирует планирование законопроектной деятельности только Правительства. «Депутатские» законопроекты освобождены от прохождения многих процедур, которые обязательны для «правительственных» законопроектов, таких как обсуждение с различными общественными и бизнес-структурами, научные правовые, антикоррупционные и иные экспертизы и т.д. Такое разделение не оправдано. Ведь в нашей системе права нет законов «депутатских» или «правительственных». Они все обладают одинаковой силой, обязательностью для правоприменителя. И ко всем ним должны предъявляться равные требования. В целом, необходимо изжить из законотворческой практики «чиновничьи» законопроекты», которые рождаются в недрах министерств и зачастую преследуют ведомственные интересы или интересы различных групп, которые госорган просто лоббирует. Любой закон должен приниматься в целях удовлетворения интересов граждан. И с этой точки зрения никакой разницы между «депутатскими» и «правительственными» законопроектами быть не должно. Депутатам предстоит решить ряд и других важных проблем. В частности, дать, наконец, принципиальный ответ на один из ключевых вопросов законодательной деятельности, о правовой регламентации, то есть, определить уровни регулирования закона и подзаконного акта. В п. 3 ст. 61 Конституции закреплено, что Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц; режима собственности и иных вещных прав и так далее. Здесь же установлено, что «все иные отношения регулируются подзаконными актами». Это положение, как и многие другие положения Конституции, являются политикоправовыми. Конкретно-юридического же, легального определения таких понятий, как «важнейшие общественные отношения» и «основополагающие принципы и нормы» нет. Что, в свою очередь, порождает вышеуказанную проблему – вопроса разграничения предметов регулирования законодательных и подзаконных нормативных правовых актов. На практике это приводит к тому, что в подзаконные, ведомственные акты включаются нормы, касающиеся, например, ответственности или правосубъектности физических и юридических лиц. Или, наоборот, многие законодательные акты перегружены нормами, которым место в ведомственном нормативном приказе, а то и вовсе – в техническом документе. Например, недавно принятый Закон «О геодезии, картографии и пространственных данных» перегружен техническими терминами, такими как «квазигеоид», «датум» и т.д. Крайне необходим новый подход к пониманию самого законотворческого процесса, разработке проектов законодательных актов. Действующее законодательство оперирует термином «разработка» проектов нормативных правовых актов, понимая под ним всю совокупность действий заинтересованных органов и лиц, начиная с формулирования предложений относительно направлений правового регулирования и заканчивая подготовкой окончательного документа в виде текста проекта нормативного правового акта. Назрела настоятельная необходимость в выделении в рамках этого общего процесса и закреплении в качестве самостоятельного вида юридической деятельности подготовку («написание») текстов проектов нормативных правовых актов. В первую очередь – проектов законов. «Написание законов» представляет собой совершенно самостоятельную сферу юридической деятельности, требующую специфических знаний и навыков. Специалист в определенной сфере государственного управления, в том числе и юрист отраслевого органа управления, не обязательно является таким же хорошим специалистом в сфере написания законопроектов. Поэтому одним из основных направлений совершенствования нормотворчества представляется профессионализация нормотворческой деятельности. Сейчас мы сталкиваемся с парадоксальной ситуацией. Наше право предъявляет повышенные требования к профессионализму лиц, которые должны применять законы. Нормативно установлены требования к судьям, прокурорам, сотрудникам правоохранительных и специальных органов, госслужащим. От них требуется высшее образование, для многих – юридическое, как правило, опыт работы и т.д. Но нет никаких требований к лицам, которые должны писать законы. Считается, что закон может написать любой, кто, в принципе, умеет читать и писать. Закон о правовых актах всего лишь предоставляет право госорганам-разработчикам поручить разработку проекта НПА научным учреждениям, отдельным ученым и коллективам. То есть, научное обеспечение законопроекта не является обязательным. Примечательно, что законодательством предусмотрена научная правовая экспертиза, которая носит практически обязательный характер. Но, что касается разработки (подготовки) проекта НПА, закон лишь предоставляет право «использовать научные концепции развития законодательства РК, результаты проведенных фундаментальных и прикладных научных исследований». Очевидно, что такая практика не отвечает интересам государства по разработке качественных законов. Например, при разработке проектов законов по вопросам жилищно-коммунального хозяйства, включающих вопросы собственности на общее имущество многоквартирного жилого дома, так называемого «кондоминиума», не были привлечены казахстанские ученые-юристы, специализирующиеся на исследовании этих сложных правовых категорий. Многие из них даже не знали о ведущейся работе над таким законопроектом. Как результат – в одни и те же нормы постоянно вносятся не обоснованные изменения, создающие правовые коллизии и хаос в правоприменении. Полагаю, что акцент в научном обеспечении правотворчества должен быть сделан именно в сфере разработки проектов, включая его последующее сопровождение на всех стадиях, вплоть до принятия. При таком подходе отдельная научно-правовая экспертиза не потребуется. Тем более, что такая экспертиза и сейчас не лишена следующих недостатков. Во-первых, госорганы зачастую игнорируют замечания экспертов. Во-вторых, подавляющее большинство поправок вносится в законопроекты на стадии их обсуждения в Палатах Парламента. Иногда законопроекты изменяются до 70 процентов от первоначального текста. Эти поправки не проходят независимую, научную или антикоррупционную экспертизу. В-третьих, в условиях непрофессиональной, низкокачественной подготовки проектов никакая экспертиза не в состоянии устранить все недостатки. На практике проекты законов, особенно сложных и объемных, подготавливаются зачастую не силами штатных работников госорганов. За министерства проекты законов обычно пишут подведомственные им государственные и квазигосударственные организации, юридические фирмы, научноисследовательские институты и т.д. Вместе с тем, эта практика, во-первых, не закреплена какими-либо общими, обязывающими нормами, во-вторых, далека от единообразия. Отсутствуют какие-либо критерии по выбору лиц, ответственных за подготовку текста, а также порядок такого выбора и их ответственности за качественный проект. Предлагается установить, что подготовка текста нормативного правого акта обязательно должна поручаться на конкурсной основе юридическим и физическим лицам, обладающим необходимой квалификацией для осуществления этой работы. Также остается полностью непрозрачной и далекой от единообразия сфера финансирования законопроектной работы. Между тем, данная работа оценивается очень дорого – разработка проектов отдельных крупных законопроектов, проектов кодексов и т.д. может стоить десятки миллионов тенге. Профессионализация подготовки текстов законов позволит кардинально решить проблему качества законопроектов. Анализ деятельности депутатов, комитетов Палат Парламента показывает, что подавляющее большинство их поправок связано с юридической техникой – редакционные улучшения и уточнения, вопросы юридической терминологии, нумерации, пунктуации и тому подобным, то есть, направлено на устранение не концептуальных ошибок внесенного законопроекта. В случае, если тексты проектов будут готовиться специалистами, обладающими соответствующей квалификацией и навыками, профессиональными командами, подобных ошибок быть не должно. При этом, должна быть установлена материальная ответственность лиц, готовящих текст законопроекта, за качество своей работы. Представляется целесообразным создать в Казахстане единый научно-аналитический и методологический центр. База для такого центра существует. Это созданный два года назад по инициативе Президента РК Институт Парламентаризма. Этот Институт должен быть сконцентрирован на научно-обоснованной, созидатель ной работе по разработке проектов законов, по правовому мониторингу и прогнозированию. Он мог бы стать площадкой для самого широкого предварительного обсуждения законопроектов в целевых группах, профессиональных сообществах и т.д. В рамках содействию развитию Парламентаризма Институт, наряду с оказанием информационноаналитической и консультативной помощи депутатам, мог бы проводить для них методическую и образовательную работу, помогая новым народным избранникам в освоении технике законотворческого процесса, путем проведения семинаров, круглых столов и т.д. В перспективе видится придание этому центру общего, универсального характера. Центр будет аккумулировать и использовать весь научный потенциал страны для повышения эффективности законотворческой деятельности, привлекая на той или иной основе к своей деятельности ведущих ученых-юристов, опытных практиков, представителей юридического сообщества и общественных организаций.
Канат САФИНОВ, доктор юридических наук
