Простому гражданину, как правило, более важны не конституционное устройство государства или форма политического правления в нем, а непосредственно государственное администрирование, которое оказывает качественные государственные услуги и функции в широком смысле.
Одним из первых, кто поставил вопрос о важности государственного администрирования, был преподаватель Колледжа Брин-Мар господин Вудро Вильсон, позднее профессор Принстонского университета и 28-ой Президент США. Он считал (1887), что главная цель науки о государственном управлении заключается в выяснении того, как государство должно управлять в целом и как оно может делать это более эффективно и с наименьшими возможными затратами денег и энергии.
Хотя статье Вильсона более ста лет, поднятые им вопросы остаются актуальными. На протяжении многих лет вместо упорядочивания административных функций государства, возрастающих в связи с развитием торговых отношений и индустриализацией, наука в большинстве современных государств в этой сфере, к сожалению, пошла по пути догматических рассуждений о правах человека, конституционных принципах и политической борьбе. Если провести ретроспективный анализ административной реформы США, то можно обнаружить, что соответствующие рабочие группы (Комиссия Тафта, Комитет Браунлоу, Первая и Вторая комиссии Гувера и т.д.) не смогли выйти на системные решения государственного управления, и ограничились лишь вопросами реорганизации и дебюрократизации госаппарата. К сожалению, наша страна тоже повторяет эту тенденцию, ограничиваясь лишь точечной оптимизацией и дебюрократизацией «канцелярщины».
После идей Вильсона за несколько эпох академической мысли (классическое госуправление, новое государственное управление, новый публичный менеджмент, целостное правительство) в зарубежных исследованиях наработан определенный пласт знаний о государственном управлении. Он стал включать вопросы управления человеческими ресурсами, организационной теории, анализа политики, статистики, бюджетирования, этики и т.д. Несомненно, все эти вопросы важны. Однако они, к сожалению, «замылили» основные, фундаментальные вопросы, которые поднимал Вильсон. Согласно его идеям, если административное исследование сможет обнаружить самые лучшие принципы, на которых основывается распределение исходных государственных функций, то оно сослужит неоценимую услугу в развитии государства. Переводя на современный язык административного исследования, можно сказать, что ключ к выстраиванию системы эффективного государственного управления заключается в упорядочивании основных государственных функций.
Чтобы ответить на первый вопрос, который задавал Вильсон «что правительство должно делать?», надо понять, какие основные, второстепенные и ситуационные функции должно исполнять государство. Возможно, неправильно, когда имеется сильная диспропорция базовых и второстепенных функций государства, особенно с точки зрения финансирования.
Известно, что под каждую базовую функцию государства нужен закон и конкретный орган, где функция государства становится уже задачей для этого органа. В целях исполнения своей задачи этот орган вводит регулирование и обрастает уже своими функциями. Здесь и возникает путаница и подмена понятий и приоритетов, когда вместо изначальных функций государства все силы тратятся на исполнение функций госоргана или на политические «хотелки». Тогда как весь этот процесс должен быть простым и понятным, действующим как единый алгоритм в пространстве и времени.
В настоящее время в вопросе упорядочивания государственных функций зачастую используются классификаторы ООН и ОЭСР, где установлены базовые функции. В принципе, Бюджетный кодекс аналогично имеет четкие направления базовых расходов республиканского или местного бюджета, однако на практике они слабо связаны с основными и регуляторными законами, что приводит к неоднозначным межбюджетным отношениям и требуют практического развития в рамках четкого разграничения функций между уровнями государственного управления.
Представляется, что конечным результатом работы по упорядочиванию деятельности государственного аппарата должно стать надлежащее выявление действительных государственных функций, их иерархия или система, а также простейшие механизмы, с помощью которых ответственность может быть безошибочно возложена на должностных лиц. Интуитивно различные профессиональные государственники понимают важность этой работы, однако это сложно объять и осмыслить одному человеку или даже органу. Сейчас у нас часть Министерства национальной экономики рассматривает эту работу через функциональный анализ госорганов, другая часть — через реестр регулирований предпринимательства, Министерство цифрового развития и аэрокосмической промышленности — через реестр бизнес-процессов в рамках архитектуры электронного правительства, а Министерство юстиции — через иерархичную систему законодательства. Это все — взгляд на проблему с разных сторон.
После упорядочения структуры государственных функций не менее важно разрешение второго вопроса — максимизация эффективности исполнения государственных функций. Сегодня мы очень много сил тратим на исполнение задач и функций, которые несоразмерны по важности и возможности, либо могут стать в какой-то момент нерелевантными вовсе. Постоянные реформы, сопровождающиеся реорганизациями госорганов, и принятием ещё большего количества законов, которые порождают еще больше функций, расшатывают практику государственного администрирования.
В. Вильсон (1887) говорил о необходимости избавления исполнительских методов от путаницы и дороговизны практического эксперимента и важность постановки их на фундамент, глубоко заложенный в стабильных принципах. К сожалению, большинство руководителей после прихода к власти предсказуемо совершают одни и те же ошибки: инициируют закон либо проводят реорганизацию. Когда же все предпринятые меры не работают, они сетуют на неэффективность госслужбы и непрофессионализм сотрудников. Не приспособив исполнительские функции должным образом, они не устанавливают нужные методы исполнительской организации и действия.
Государство должно быть снабжено всем необходимым для несения административного бремени, которое так быстро накапливается в связи с возникающими потребностями. Поэтому важно не допустить откат назад в форме поверхностного отношения к государственному управлению, к необдуманному и упрощенному использованию формулировок как «эффективное государственное управление». Зачастую устанавливая норму в законе или давая поручение повысить эффективность не уточняется, что на самом деле нужно.
Так, эффективность может быть достигнута путем трех разных подходов («3-Е»):
Effectiveness – успешное достижение цели, пусть даже с большими затратами, что зачастую требуют политические служащие;
Efficiency – выполнение задачи с минимальным использованием ресурсов, о чем говорил Вильсон;
Efficacy — действенность проделанных усилий. К примеру, эффективность медицинского препарата оценивается его способностью достигать желаемого терапевтического эффекта. Редко используется в администрировании, но может отличаться от первых двух подходов.
Проводимая сейчас в нашей стране административная реформа по исключению из законов прямых упоминаний о возможности принятия подзаконных актов обнажила некачественность структуры написания законов. В них, как оказалось, нет основных положений о некоторых вводимых регулированиях для последующего обоснования принятия подзаконных актов. Государственные органы – регуляторы также столкнулись с проблемой отсутствия в большинстве законах ответов на вопросы, что важно с точки зрения закона, для чего принят закон. Без этих основных положений, иными словами целеполагания, государственная служба сталкивается с трудностями по достижению ожидаемой цели, а также в выборе подходящего целеполагания эффективности.
На наш взгляд, то государство, которое сможет совместно с развитием цифрового правительства упорядочить свою систему государственного управления как единый бесперебойный алгоритм, совершит революцию в сфере государственного управления. Задача академического сообщества помочь государству и обществу снабдить качественным анализом и моделированием желаемого развития системы государственного управления.
Ссылаясь на Barthold G.Niebuhr (1815), В. Вильсон (1887) отмечал, что права и свободы человека зависят в большей степени от администрирования, чем от Конституции страны. Так, в реальности значительная часть государственного управления осуществляется по установленным правилам конкретными чиновниками, неведомо и скрытно для большей части населения. Те люди, которые остаются недовольными таким управлением, нередко смешивают его то с политическим управлением, то с конституционным устройством, и зачастую свою критику направляют на эти институты. В этом смысле вопросы государственного управления имеют очень важное значение для функционирования правительства и непосредственно для населения, чем возвышенные вопросы конституционного устройства. Поэтому большинство правительств имеют сильное структурное сходство в названии министерств и ведомств, несмотря на различия в конституционных основах и политической культуре. Например, везде имеются министерства здравоохранения, образования, обороны и т.д.
Связано ли государственное управление с политикой? Не связано, если общие планы действий и стратегии Правительства сами по себе не носят административный характер. Связано, если государственное администрирование осуществляется через политическое управление в ручном режиме. Тогда как формально с юридической точки зрения государственное управление — это детальное и систематическое исполнение законодательства, то есть каждое индивидуальное применение закона это и есть администрирование. Возможно, это не совпадение, что в развитых странах часто встречаются управленцы именно с юридическим образованием.
Здесь прослеживается связь с понятием Rule of Law (верховенство права), о котором говорил еще Аристотель. Два основных его аспекта заключаются в том, чтобы все были равны перед законом, и второе, чтобы законы были правильно написаны.
Таким образом, администрирование достигается среди прочего за счет правильного целеполагания гражданами через депутатов в законодательном органе и принятия должного закона. Их исполнение же достигается профессиональной исполнительной ветвью власти в рамках и во исполнение закона, а не вразрез.
Теперь нужно озвучить то, что Вильсон возможно скрыл от нас. Закон, в первую очередь, должен установить цель и объяснить причину необходимости закона, в том числе объяснить, почему государство вмешивается и предпринимает эти меры. Таким образом, через качественное целеполагание обеспечивается распознавание основных, второстепенных и ситуационных функции, которые должны исполнять государство.
Если сравнивать с корпоративным управлением, то это своего рода решение Совета директоров о достижении той или иной цели, которое в последующим должно быть достигнуто исполнительным органом. Члены совета директоров могут и не обладать навыками об инструментах достижения цели, их задача правильно определить стратегию и донести волю акционера. Для профессионального исполнения специально нанимают CEO. Также и закон не должен содержать подробные механизмы и детали, вмешиваясь в реализацию достижения поставленных целей. Ведь, если законом уже предписаны инструменты достижения цели, исполнительный орган не сможет вырабатывать действенные, на его взгляд, инструменты достижения цели. Четко сформулировав цель, важно определить основные реалистичные задачи для достижения этой цели.
Любое финансирование из бюджета должно иметь законодательную основу в законах, а не в подзаконных актах, так как в ином случае это приведет к бесконтрольному увеличению государственных функций и расходов. При этом, конечно, нужна гибкость в пределах разумного, не нарушая принципы адресности и межбюджетных отношений.
На каждую задачу, определенную законом, должно быть лишь ограниченное количество механизмов регулирования, предложенных исполнительной ветвью власти. Чем больше инструментов регулирования, тем вероятнее, что потеряется фокус политического внимания и усложнится администрирование. Также это не справедливо с точки зрения регулятора, когда один регулятор имеет десятки механизмов и огромный бюджет, тогда как иные не менее важные сферы в разы недофинансируются и имеют ограниченный список инструментов. Тогда как все вопросы по обеспечению регулирования могут приниматься консолидированными подзаконными актами регуляторами, что должно обеспечить гибкость. При таком подходе обеспечивается государственное управление, заложенное в системе законодательства, ее целостность, иерархичность и непротиворечивость.
Надеемся, что идеи, заложенные в данной статье, заинтересуют умы патриотически настроенных стейкхолдеров государственного управления.
Сакен ЖУКЕНОВ,
магистр государственного
управления Национального
аспирантского института
политических исследований Японии
