Жаңалықтар | Новости

Отдельные вопросы законодательства, регламентирующего порядок организации и проведение мирных собраний в Республике Казахстан

Право на организацию, проведение, а также участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях, пикетированиях является общедемократической ценностью и позволяет гражданам и их объединениям участвовать в политической, общественной, культурной жизни государства.

Вышеуказанные права гарантированы ст. 32 Конституции Республики Казахстан и предоставляют общее право на мирные собрания, процедура организации и проведения которых регламентируются законодательными актами.

В статье мы попытаемся рассмотреть развитие законодательства о мирных собраниях с момента присоединения Казахстана к России и до сегодняшнего дня.

Двести лет назад правовая система Царской России (и Казахстана в ее составе) развивалась под влиянием европейской правовой науки. Формирование и развитие системы охраны общественного порядка в России, в частности, появление превентивной системы, И.Е. Андреевский связывает «с совершенствованием функций правоохранительных органов Министерства полиции, а затем — Министерства внутренних дел, которое объединяет полномочия по предупреждению и прекращению правонарушений, в том числе в сфере организации и проведения публичных мероприятий».

Вместе с этим, как и в европейской практике, правовых норм, регулирующих организацию и проведение публичных мероприятий не было, как и административного наказания за их нарушение. Можно выделить следующие административные наказания за участие в публичных протестных мероприятиях того периода: ссылка и арест. Наказание следовало не за сам факт организации или участия в публичном мероприятии, а за выход против власти. Так, например, сбор рабочих и крестьян на площадях городов не пресекался до тех пор, пока протестующие не начинали погромы или силовые меры свержения власти. Меры обеспечения общественного порядка могли закончиться расстрелом митингующих.

Административное законодательство советского правительства учитывало все изначальные директивы партии, ее цели и задачи, поставленные на этапе борьбы с царской властью. Так, в 1921-1922 годах расширяется фактическая свобода слова, совести, союзов, регламентируемые Конституцией. Порядок реализации прав определяется соответствующими декретами. Все это обусловило подъем массового сознания, появление в печати публикаций, которые отражали действительное положение вещей в новом советском государстве. Правом на проведение и участие в публичных мероприятиях пользуется все больше людей, организовывая митинги, шествия, забастовки. В 1922 году прошла XII партийная конференция, которая в своей резолюции «Об антисоветских партиях и течениях» указала на необходимость усиления идеологической борьбы против антисоциалистических сил:

— повышение контроля за СМИ;

— усиление работы коммунистической партии в Вузах;

— применение к антисоветским силам административных и уголовных правовых средств.

Вместе с правом на свободу слова ограничивается и право на мирные собрания, то есть на организацию и проведение публичных мероприятий.

В Конституции СССР 1936 года в статье 125 закреплялась «свобода собраний и митингов», а также «свобода уличных шествий и демонстраций». Но с преамбулой «в соответствии с интересами трудящихся и в целях укрепления социалистического строя».

В Конституции СССР 1977 года эта норма практически не претерпела изменений. В редакции ст. 50 «В соответствии с интересами народа и в целях укрепления и развития социалистического строя гражданам СССР гарантируются свободы: слова, печати, собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций».

Однако, несмотря на наличие этой нормы, фактически не имелось возможности организовать собрания, так как порядок организации до 1988 года не был прописан на законодательном уровне.

28 июля 1988 года ПВС СССР принял Указ «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР».

После распада СССР в Казахстане возникли кризисные явления в экономике, обусловленные объективными трудностями переходного периода. Значительно возросло число протестных выступлений с политическими, экономическими и другими требованиями к органам государственной власти и управления.

В этой связи Верховным Советом Республики Казахстан Республики Казахстан от 4 июля 1992 года было принято постановление «Об обеспечении исполнения законодательства, регламентирующего порядок организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций».

В этом нормативно-правовом акте указывалось, что «некоторые общественные объединения и отдельные группы граждан, в нарушение установленного законодательства, проводят несанкционированные массовые мероприятия, сопровождающиеся нарушениями общественного порядка, нормальной работы транспорта, государственных и общественных предприятий, учреждений, организаций, прав и свобод других граждан, дестабилизирующие общественно-политическую обстановку.

Между тем, правоохранительные, местные представительные и исполнительно-распорядительные органы не в полной мере обеспечивают строгое и неотвратимое применение к правонарушителям мер ответственности, установленной Указом Президиума Верховного Совета Казахской ССР от 20 августа 1988 года «Об ответственности за нарушение установленного порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций» и Постановлением Верховного Совета Казахской ССР от 14 ноября 1989 года «О мерах по укреплению социалистической законности и правопорядка в республике».
Этому способствует и отсутствие в перечисленных нормативных актах четкого толкования (определения) форм выступлений граждан, затрудняющее возможность привлечения виновных лиц к ответственности.

В этой связи впервые разъяснялось, что под публичной формой выражения общественных, групповых или личных интересов и требований, именуемой в законодательстве демонстрацией, следует понимать также голодовку в общественных местах, возведение юрт, палаток и иных сооружений.

Незаконное пикетирование, то есть выставление вокруг несанкционированной демонстрации (собрания, митинга, уличного шествия) групп ее участников для охраны, либо с целью воспрепятствую проникновению на занимаемую ими территорию других лиц, а также блокирование подходов к зданиям органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций влечет ответственность, установленную за участие в данном несанкционированном мероприятии.

17 марта 1995 года за № 2126 принят Указ Президента, имеющий силу Закона «О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан» (далее — Указ 1995 года).

Он подробно регламентировал разрешительный порядок организации и проведения указанных в нем мероприятий (органы, куда подаются заявления, сроки их подачи, кто подает, что указывается в заявлении, в какой срок оно рассматривается что запрещается организаторам и участникам и др.).

Статьей 9 Закона закреплялось, что лица, нарушившие установленный порядок организации и проведения собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций, несут ответственность в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

Следует отметить, что с принятием в 2001 году первого Кодекса РК об административных правонарушениях административная ответственность за  нарушение законодательства о порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций была смягчена, по сравнению с аналогичной нормой КАП Каз.ССР. В частности ст. 188-1 КАП Каз.ССР предусматривала, помимо предупреждения и штрафа, административный арест на срок до 15 суток, в то время как ч.1 ст. 373 КРКоАП — только штраф до 20 МРП для физических лиц и 50 МРП для должностных лиц.

Вместе с тем в санкцию ч.1 статьи 488 КРКоАП от 05.07.2014 «Нарушение законодательства Республики Казахстан о порядке организации и проведения мирных собраний» административный арест до 10 суток вновь возвращен, наряду с альтернативными предупреждением и штрафом в размере 20 МРП. Но даже при этом следует признать, что сегодня законодатель менее сурово относится к этому правонарушению.

За годы независимости Казахстан серьезно продвинулся по пути демократических преобразований. Нами признаны все основные международные конвенции в области прав человека, в различных отраслях приняты законы, детализирующие и обеспечивающие практическую реализацию конституционных положений.

Президент страны К-Ж. К. Токаев в своем первом Послании народу Казахстана «Конструктивный общественный диалог — основа стабильности и процветания Казахстана» от 2 сентября 2019 года отметил о необходимости совершенствования законодательства о митингах: «Если мирные акции не преследуют цель нарушения закона и покоя граждан, то нужно идти навстречу и в установленном законом порядке давать разрешения на их проведение, выделять для этого специальные места».

В рамках исполнения Послания Министерством информации и общественного развития РК разработан Закон Республики Казахстан «О порядке организации и проведения мирных собраний в Республике Казахстан» (далее-Закон), который стал одним из самых обсуждаемых и принят 20 мая 2020 года.

Данный Закон почти в 2 раза содержательнее ранее действовавшего (21 статья против 12) и во многом  соответствует положениям международных правовых актов в этой сфере.

Основные нововведения:

  •  -внедрен уведомительный, а не разрешительный порядок проведения мирных собраний;
  •   -предусмотрена возможность проведения пикетирования в любых местах, за исключением запрещенных в законе мест;
  •  -разработан понятийный аппарат;
  •  -внедрены базовые принципы мирных собраний;
  •  -сокращены сроки подачи и рассмотрения уведомления;
  •   -установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в проведении мирных собраний;
  •   -закреплен статус, права и обязанности организаторов, участников мирных собраний;
  •   -на государственные органы возложена обязанность оказывать содействие в проведении мирного собрания;
  •  -предусмотрены специализированные места для проведения мирных собраний, а также ведение их реестра местными исполнительными органами;
  •  -установлено право граждан на обжалование действий государственных органов;
  •  -предоставлено право на проведение мирных собраний юридическим лицам в качестве организатора публичного мероприятия;
  •   -введен запрет на организацию и участие в мирных собраниях для иностранных граждан.

Несмотря на достигнутый принятием данного Закона значительный прогресс в урегулировании общественных отношений в сфере организации и участия в мирных собраниях, полагаем, что реформирование в рассматриваемой сфере будет продолжаться и далее.

В частности, анализ действующего законодательства и практики деятельности правоохранительных органов показывает, что есть необходимость рассмотреть вопрос о разработке специальных правил поведения сотрудников правоохранительных органов, которые будут регламентировать поддержание общественного порядка при проведении мирных собраний, в том числе по взаимодействию с их организаторами и участниками.

Международный пакт о гражданских и политических правах закрепляет право на проведение спонтанных мероприятий, т.е. без уведомления, между тем, в национальном законодательстве таких норм не отражено.

Эти и другие примеры указывают на необходимость последовательного продолжения демократических преобразований в этой сфере.

 

Заместитель директора Межведомственного научно-исследовательского института Академии правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан

Шереметьев М.И.

 

Старший научный сотрудник Центра проблем уголовного процесса Межведомственного научно-исследовательского института Академии правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан

Авенов Т.К.

Комментарий