Құқық | Право

НОВЫЙ КОДЕКС

Правовая система Казахстана пополнилась еще одним кодексом с труднопроизносимым названием: Административный процедурно-процессуальный кодекс (АППК). Значение отношений, которые регулируются Кодексом, трудно переоценить. Как государственная администрация принимает правоприменительные акты (административные процедуры) и как спорить с этой государственной администрацией (административный процесс) – одни из главных вопросов классического административного права. Само это право получило еще один кодифицированный акт, хотя, судя по его содержанию, Выбор такой формы правотворчества и систематизации законодательства очень спорен.

Необходимость развития административно-процессуального права (административной юстиции) отмечалась в Концепции правовой политики на период с 2010 до 2020 года, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 г. Правда, в качестве итога предполагалось принятие кодекса с другим названием: Административного процессуального кодекса. В этой же Концепции говорилось о важности совершенствования механизмов обращения граждан в государственные органы, как способа защиты своих прав и свобод (административные процедуры), хотя это в большей степени связывалось с развитием института государственных услуг. Интересно, что в отношении кодификации в Концепции указывалось, что такую высшую форму систематизации права следует использовать взвешенно и достаточно ограниченно.

Принятию любого кодекса должна предшествовать большая нормотворческая и правоприменительная практика, ее тщательный мониторинг, анализ и оценка, поставленные на системную основу. У меня свое отношение к этим вопросам. Было время, когда я с восторгом говорил и об административных процедурах и об административной юстиции. Позже, понимая по какому пути развивается казахстанское административное, особенно процедурное, законодательство, я стал больше задумываться о том, как эти институты у нас адаптируются. Когда в других странах, близких к нам по правовой культуре и традициям, подобные законы просто забуксовали, появилось еще больше сомнений. Конечно, разработчики и заинтересованные лица, поездив в стади-туры по другим странам, рассказывали нам, как хорошо там, в заграницах, с административными процедурами и административной юстицией. Но то, что хорошо работает в других странах, не обязательно будет работать у нас. А чтобы более-менее работало, не надо было торопиться, надо было подумать, как правильные ростки поместить в нашу правовую почву. Законотворческий процесс, особенно когда речь идет о таких фундаментальных актах, не терпит суеты и спешки. Лучше медленнее, да лучше.

Но АППК достаточно быстро, для такого акта, был разработан и запущен в законодательный процесс (так торопились, что в официальной публикации сделали несколько ошибок). Мне тоже немного удалось прикоснуться к этому процессу, но на стадии, когда обсуждать что-либо серьезно уже не имело смысла.

В итоге Кодекс принят, дифирамбы прозвучали, награды получены. Скоро нам придется по нему жить. Я считаю многие его положения действительно важными и полезными, не говоря уже об их новизне. Но есть и спорные моменты, пробелы, которые можно было избежать при более внимательном отношении к процессу правотворчества.

Кроме того, есть определенные особенности нашей правовой действительности, которые также дают основания задуматься о том, как АППК будет применяться на практике. В настоящей статье мы остановимся только на нескольких важных, как нам кажется, новеллах и проблемах АППК.

Начнем с административных процедур. 1. Появилось понятие административного органа. Помимо государственного органа таковым может быть любая организация, которая может издавать административный акт (решения, связанные с реализацией прав и обязанностей конкретных субъектов) или совершать административное действие (блокировка улиц, опечатывание помещения) или бездействовать. Например, административным органом будет признаваться государственная корпорация «Правительство для граждан» (которая сегодня занимается регистрацией юридических лиц) или Национальная палата предпринимателей (которая выдает сертификаты о происхождении товара), хотя они не являются государственным органом. Правда, почему-то подавать обращение для возбуждения административной процедуры можно и юридическому лицу со стопроцентным участием государства, не обязательно являющееся административным органом.

2. Одно из центральных мест в Кодексе занимают административные акты, издаваемые административными органами. Они делятся на благоприятные (зарегистрировали юридическое лицо, выдали разрешение, выделили земельный участок) и обременяющие (все наоборот: не зарегистрировали, не выдали, не разрешили). Вид акта влияет на особенности его принятия и отмены. Например, если ожидается обременяющий акт (отказывают в регистрации юридического лица или в проведении митинга), то заявителя должны заслушать. Право на заслушивание одно из ключевых прав заявителя.

Заслушивание предполагается и при рассмотрении жалобы на административный акт, действие (бездействие). Не менее важными являются другие права заявителя: исправить формальные ошибки и дополнить прилагаемые документы при обращении, ознакомиться с материалами административного дела, делать выписки, снимать копии и т.д. Административный акт должен быть обоснован. Он вводится в действие с момента доведения до сведения участника административной процедуры.

3. Очень важные положения Кодекса связаны с отменой административных актов. Их теперь не так просто отменить, причем как законные, так и незаконные (если они являются благоприятными). В АППК предусмотрены основания, когда это можно сделать (недостоверность представленных документов, противоправные действия, государственные или общественные интересы и др.). Тем самым реализуется один из важных принципов административных процедур: охрана права на доверие. Лицо должно быть уверено, что изданный государством акт не может быть отменен по капризу, желанию чиновника или вдруг возникшей необходимости.

4. В АППК появился институт административного усмотрения, когда административный орган сможет выбирать одно из возможных решений. При этом он связан необходимостью учитывать принцип законности и соразмерности.

5. В Кодексе гораздо более подробно, чем было раньше, прописана процедура обжалования административного акта в вышестоящем органе.

6. В АППК содержатся очень важные принципы. Некоторые из них нам уже знакомы: законность,защита прав, свобод и законных интересов. Другие для нас новость: справедливость, соразмерность, запрет злоупотребления формальными полномочиями, презумпция достоверности, уже упомянутая охрана права на доверие.

Главная проблема в процедурной части связана с тем, что указанные и многие другие правильные процедурные положения рискуют остаться невостребованными. Дело в том, что в самом начале АППК говорится, что особенности осуществления административных процедур устанавливаются законами. Особенностей действительно много, поскольку много и процедур в различных законах.

Но когда вот так сразу, во втором предложении кодифицированного акта, указывается на особенности, сразу возникает опасение, что они важнее общих положений АППК. Кроме того, особенности очень часто устанавливаются подзаконными актами. Дальше – больше. АППК регулирует отношения, связанные с осуществлением административных процедур в части, не урегулированной законами Республики Казахстан. Очень странная, если не сказать больше, характеристика для кодекса. То есть АППК действует по остаточному принципу. Есть урегулированная процедура – АППК в сторону. Или все-таки не в сторону? Уже на стадии обсуждения складывалось разное прочтение данного положения. Не факт, что в правоприменительной практике государственные органы при таких неоднозначных положениях будут ориентироваться на АППК и не будут отмахиваться от правозащитных процедур.

В последней статье Кодекса, правда, говорится о необходимости проведения работы по приведению нормативных правовых актов, регламентирующих административные процедуры в соответствие с АППК. Норма-лозунг, которая не обязывает проделывать огромную работу по ревизии всего процедурного законодательства.

Есть и другие проблемы процедурной части АППК: очень скудные положения об исполнении административного акта, регулирование вопросов, не имеющих прямого отношения к процедурам, непонятные формулировки. Но главной проблемой все-таки представляется сфера действия процедурной части АППК. В том числе принимая во внимание бурно развивающиеся в госуправлении технологии, активно проникающие и в процедурную деятельность. Административный процесс, который в АППК иногда называют административным судопроизводством, – вторая большая часть Кодекса. Речь идет о публично-правовых спорах, которые до недавнего времени рассматривались по нормам Гражданского процессуального кодекса (ГПК). Основные новеллы связаны со следующим:

1. Создание административных судов. Через год в Казахстане будут действовать административные суды отдельно от судов по делам об административных правонарушениях.

2. Закрепление понятия и видов административных исков. Даже терминологически истец будет требовать, а не заявлять, как сегодня. Административные иски делятся на иски об оспаривании, принуждении, совершении действия и о признании.

3. Введение принципа активной роли суда, предполагающего, что суд не ограничивается доводами сторон, а сам прилагает усилия для сбора и исследования доказательств. Традиционно это объясняется тем, что в публично-правовом споре присутствует неравенство сторон и надо помочь слабой стороне, то есть гражданину. Хотя недавние поправки в ГПК тоже были направлены на повышение активности суда, а сами судьи говорят, что и в гражданских спорах стороны могут быть неравны, к примеру, когда гражданин судится с каким-нибудь монстром из квазигосударственного сектора или монополистом.Судья вправе высказать свое предварительное правовое мнение по правовым обоснованиям. Кроме того, суд обязан оказывать содействие в устранении формальных ошибок, уточнении неясных выражений, подаче ходатайств, дополнении неполных фактических данных.

4. Рассмотрение дела в суде возможно только после предварительного обжалования административного акта, действия (бездействия) в вышестоящем органе.

5. В публично-правовых спорах становятся возможными примирительные процедуры.

6. Бремя доказывания в исках об оспаривании несет ответчик (административный орган), в других исках – как истец, так и ответчик в зависимости от обстоятельств дела.

Как и в случае с административными процедурами, и к этой части АППК есть вопросы. Помимо АППК судьям придется пользоваться и ГПК. Объясняют это так называемой процессуальной экономией. Но стоило ли так экономить? Какое-то ущербное, несамостоятельное судопроизводство получилось. И место было. Следует заметить, что АППК один из самых маленьких кодексов, а если из него убрать положения, которые не характерны для таких актов (внутренние административные процедуры), он вообще окажется самым маленьким. Так что места для детальной проработки процессуальных положений было достаточно.

Далее, по некоторым спорам (фискальным, экологическим и др.) вступать в процесс для дачи заключения может прокурор. Зачем? Интересная получается защита слабой стороны. Гражданин судится с госорганом, и вдруг, в лице еще одного госоргана, появляется оценщик происходящего.

Спорный подход обнаруживается в вопросах конкретных производств, рассматриваемых по АППК. В первую очередь, это стандартное производство по оспариванию актов, действий (бездействия) административных органов, а также производство по защите избирательных прав граждан и об оспаривании решений, действий (бездействия),нарушающих права граждан на участие в уголовном судопроизводстве в качестве присяжного заседателя. Но в ГПК остались и другие производства, которые по своей природе тяготеют или однозначно являются публично-правовыми. Какое отношение к гражданскому процессу имеет, к примеру, производство об оспаривании нормативного правового акта или производство по делам о направлении несовершеннолетних в организацию образования с особым режимом содержания. Так же как производство по делам о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар, о признании организации экстремистской или выдворении иностранца.

Есть такое объяснение, что, мол, классическая административная юстиция рассматривает только споры по иску гражданина. Но классическая административная юстиция формировалась в других правовых порядках и в другие времена, когда и государство, и гражданин, отношения и проблемы между ними были иными. Забыли ведь о классической административной юстиции, когда оставили прокурора в судопроизводстве. И опыт стран, близких к нам по правовым традициям, показывает, что подобные особые производства охватываются современными актами об административном судопроизводстве.

Кодекс вводится в действие с 1 июля 2021 года. Время дано, в числе другого, для подготовки судебной системы к новому виду судопроизводства и в институциональном, и в кадровом плане, включая переподготовку судей. Это вопросы, конечно, важные. Но к этому акту надо готовиться всем. К сожалению, и, как бы странно это не звучало, еще будучи не введенным в действие, АППК уже вызывает большое количество вопросов. И главный из них – выполнит ли он ту миссию, которая на него возлагается, или будет просто красивой декорацией, запутывая еще больше и без того сложное административное законодательство.

Роман ПОДОПРИГОРА,
доктор юридических наук,
профессор Каспийского университета

Әлсіз | СлабоОнша емес | Так себеЖарайды | НормальноЖақсы | ХорошоКеремет | Отлично Баға беріңіз | Оцените

Загрузка...

Комментарий